生态环保领域违法犯罪问题检察监督之探讨
通讯员：刘金龙
生态环境作为人类赖以生存的基础性条件，伴随着工业经济、现代化生活水平的迅速发展，环境形势面临着各种严峻挑战。人们环保意识也逐渐增强，相关环保法律法规得到了进一步完善。司法机关与环境保护行政执法机关对涉嫌环境违法犯罪问题“同向性”打击力度逐渐增大，“两法衔接”工作稳步进行，检察机关作为法律监督机关，在环保大格局中发挥着督促、协调、监督、打击及预防为一体的综合功能。如何强化检察监督，精准打击环境领域违法犯罪，有效规范环保行政执法、刑事司法活动，是值得深入研究和探讨的课题。
一、我省生态环境保护形势分析
省委省政府高度重视环境保护问题，把生态环境保护作为发展地方经济的重要工作常抓不懈，努力实现生态环境保护和地方经济平衡发展，坚决不以牺牲环境为代价，盲目追求地方经济发展。近年来，我省采取了一系列创新举措，改善发展全省生态环境，促进生态文明建设，着眼于江苏长远发展，以造福全体江苏人民，实现江苏经济大繁荣、生态文明程度大提高为方向，举全省之力，立足地方生态环境资源和经济发展实际，着力加强环境治理，稳步推进生态文明建设，注重发展经济和治理环境同步进行，深入贯彻落实习近平总书记关于长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的重要指示精神和中央关于生态环境保护的相关部署和要求。加大大气治理、水污染治理、土壤污染治理等环境污染治理力度，有效推进城乡环境综合治理，加强对工业企业、生活生产、农业污染等污染源头控制，建立完善环境监测网络，敏锐发现问题，及时高效解决问题。出台制定并落实生态环境保护工作责任规定，强化生态红线管控，稳步推动区域发展战略环评等重点改革任务。2016年底，省委省政府在全省启动了“两减六治三提升”专项行动（以下简称“263”专项行动），要求全省各地认真贯彻，全面参与落实此项行动，各地成立具体工作领导小组，专门负责“263”专项行动的工作协调、落实、推进，明确具体职能部门、具体责任领导，专门负责本部门的工作完成推进。各地全面对照行动方案要求，立足地方实际，以治理本区域重点突出生态环境问题为主要任务，全面监控重点企业、重点行业、重点区域，紧紧围绕结构调整、治污减排、生态保护、政策调控、执法监管等重点领域，采取更加精准、更加有效、更加严格的措施执行方案部署。同时，制定明确了考核实施办法，将该项工作纳入综合考核体系，严格考核，严肃追责。
二、生态环境领域违法犯罪分析
这里的违法犯罪包含两方面，一方面是指不特定个人或者单位在实施某种行为时，涉及生态环境领域，且违反相关法律、法规、规章甚至是触犯《中华人民共和国刑法》。这点比较容易理解，是常规主体。另一方面则是指负有环境保护监管职责的机关事业单位工作人员、环保刑事案件侦查人员在履行监管、侦查职责时，违反法律规定，徇私舞弊、滥用职权导致的次生涉环领域犯罪，也可以根据职责性质和查处违法犯罪阶段差异，将后者分为两小点，即具有环境保护监管职责的行政事业人员和环保刑事案件侦查人员。针对以上三类人员的违法犯罪情形，应逐一加以分析。普通主体违法犯罪：根据我国《宪法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等相关法律规定，每个公民都有遵守国家法律法规，履行法律规定，保护发展我们赖以生存的自然生态环境的义务。这里所讲的普通主体涉环违法犯罪，主要是指自然人或单位实施了破坏生态环境保护，或者未履行环境保护义务，违反相关法律、法规、规章规定，更严重的，触犯了《刑法》，已构成犯罪。如《环保法》第五十九条至六十三条对企事业单位及其他生产经营者违法排放污染物等违法行为的法律责任作了具体规定。《刑法》第三百三十八条至三百四十六条对破坏环境资源保护的13个罪名作了规定，同时对单位犯罪也作了相应规定。负有环保行政监管职责的机关事业人员违法犯罪：这里主要指负有环境监管和环境保护职责的国家公职人员，在履职过程中因失职或滥用职权导致的涉环违法犯罪情形。《环保法》第六十五条至六十九条对具有环境保护、环境影响评价、环境监测等负有环保职责的国家公职人员的法律责任作了具体规定。例：依据《水污染防治法》相关规定，海事管理机构对船舶（非渔船）污染具有监管查处职责。某省某地一船舶长期停靠在某驳岸，违法经营者长期通过该船舶向水体排放废弃物和污水，给临近水域造成了严重污染，当地海事机构疏于监管，应当发现而未发现，或发现了，未引起重视。检察机关对负有监管职责的两名直接责任海事人员立案侦查。具有职责的不尽责不履职，或者滥用权，均为法律所不许。负有侦查职责的刑事侦查人员：这类人员在对涉嫌破坏生态环境资源犯罪进行侦查时，存在受外界因素干扰的风险，极少数侦查人员，为了一己之利触碰法律底线，徇私舞弊，实施犯罪。这类犯罪系渎职犯罪，很少见。此类案件线索的发现一方面通过群众举报；另一方面是检察机关在进行侦查活动监督活动时，及时发现。检察机关侦查监督部门对涉及环境保护领域犯罪案件，往往主动提前介入，引导侦查取证，对侦查机关侦查活动掌握较为全面，并在监督中提醒，监督中建议，此类违法犯罪案件的发生也得到了有效遏制。
三、检察监督在查处生态环境领域违法犯罪行为监督作用的具体体现
（一）检察在环保领域“两法衔接”工作中的角色扮演。《宪法》第一百二十九条规定：中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。第一百三十一条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。法律条文确立了我国检察机关独立的宪法地位和职能定位，赋予了检察机关合法的法律监督职权。作为法律监督机关，检察机关负责法律实施活动的监督，维护法律的统一正确实施。基层检察院在“两法衔接”工作中，固然负有监督职责，一方面监督环保行政机关移送或作出行政处罚，另一方面监督侦查机关立案或移送行政处罚。检察机关在这项工作中扮演着“监督引导员”的角色，也起到了一种纽带桥梁作用，检察机关通过行使法律监督职权，参与指导环境保护行政执法，对重大疑难复杂、有重大影响的破坏生态环境资源案件提前介入调查，发现涉嫌犯罪线索，督促及时移送，对不移送或怠于移送线索的单位和相关责任人员依法发出检察建议，对情节严重的按照相关规定进行追责。检察机关对移送刑事侦查机关案件后进行跟踪督促，依法监督侦查机关立案侦查，侦查机关不予立案的，应作出书面说明，检察机关认为理由不能成立，应当立案的，应启动立案监督程序，督促立案。整个工作开展过程中，检察机关监督、引导、协调、保障、推动环保领域“两法衔接”工作稳步进行。
（二）在查处生态环境领域违法犯罪行为中，检察监督的具体体现。 检察监督在查处涉环领域中的监督功能主要体现在：环保行政执法监督、治安处罚监督、涉罪线索移送监督、刑事立案侦查监督、公益诉讼线索发现、职务活动监督及职务犯罪线索移送等多个方面，触及生态环境领域细枝末节，覆盖面广、监督任务艰巨。在全省开展的“263”专项行动中，检察护航显得尤为重要。具体来说，一是在环境保护行政执法监督工作中，主要是发挥驻环保部门检察室作用，安排专人驻室工作，与环保行政监管部门召开联席会议，制定出台检察派驻监督实施意见，明确检察在环保行政执法活动的监督地位，有权参与案件调查、讨论，提供意见和建议，在发现环保行政执法人员有违纪、违法、违反法定程序时，及时纠正，并给出正确指导意见，监督引导行政执法依法规范进行。对执法过程中，发现涉嫌犯罪线索，依据“两法衔接”工作规定，及时督促行政机关依程序、时效移送，实现对行政执法活动进行全面监督。对环保行政执法机关作出的行政处罚决定进行把关，审查是否程序合法、处罚适当，违法行为与责任相适应。二是对环保违法行为进行处罚时，涉及到行政拘留等由公安机关作出并执行的处罚行为的执行情况进行审查，是否依法由公安机关实施。三是做好“两法衔接”工作，对环保行政机关查处的违法案件，是否存在犯罪情形，对犯罪线索移送进行监督，督促行政机关及时移送，督促侦查机关及时受理、立案。线索移送立侦查后，检察机关对刑事侦查活动进行监督，适时引导取证，严格监督标准，对发现的轻微违法侦查情形，及时采取口头或书面形式纠正违法，对严重违纪违法侦查，按照规定进行上报，对相关人员严肃追责，涉嫌犯罪的及时移送检察机关自侦部门立案侦查。四是在查处违法犯罪活动监督过程中，寻找发现公益诉讼线索，检察机关侦查监督部门加强与民事行政检察部门对接，对发现线索及时介入调查，以保护公共利益为目标，依据相关法律规定，及时提起公益诉讼。维护公共利益安全。
四、关于进一步完善检察在生态环境领域监督方式，保障监督效果的设想
结合目前人民检察院对生态环保领域的监督实际，鉴于职责所在，为进一步提升监督效果，增强检察监督力，充分发挥检察监督在环境保护工作中的作用，关于优化检察监督方式，拓宽检察监督渠道，保障检察监督实效，切实提升环境保护工作质量，提出以下几点设想：
（一）完善检察侦监与环保、农林、公安等涉环职能机关定期联席座谈机制。建立完善定期联席座谈机制，加强各部门间的沟通交流，扫除办事障碍，积极搭建交流平台，在沟通中监督、在监督中促进。通过定期联席座谈，对前一阶段本辖区内的生态环境保护工作及检察监督工作中的好的方面、不足的方面逐一进行梳理总结，对存在问题的原因进行分析探讨，共同研究制定解决方案。检察机关在监督中发现的长期性、习惯性问题，通过座谈，及时提醒相关单位立即改正。
（二）完善环保信息定期通报机制。涉及环境违法案件，环保行政监管部门应定期向检察机关进行通报，将这种通报活动常态化、制度化，可以通过向派驻检察室进行发送，邀请派驻检察人员定期参加案件讨论分析。建立完善环保案件信息定时定期通报机制，有利于检察机关及时掌握案情信息，便于作出监督决定。完善公安派出所刑事执法活动听取检察建议机制
（三）完善派驻环保检察室工作机制。进一步明确检察室职责、人员、工作机制和相关责任。以派驻检察室为载体，强化对环保执法活动监督，督促涉罪线索移送。与派驻公安检察官办公室对接，对生态环境领域违法犯罪案件加强沟通，信息共享，实现对环保、公安等部门立体式监督，保障每一起涉环案件均得到合法公正的查处，充分体现检察监督实力，提升司法公信。
（四）建立完善涉环案件查处活动量化考核及问责机制。对环保、农林、公安等相关环保监管职能部门执法活动实行量化考核，制定细化考核方案，将考核作为一种创新监督方式。方案中需明确考核宗旨、考核具体内容，以季度、年为周期将职能部门执法工作开展情况纳入政府综合考核体系。建议地方政府将检察机关监督意见和建议作为考核的重要依据，明确检察监督的合法地位，提升检察监督的影响力和执行力，切实保障检察监督对提高环境保护执法水平的促进推动作用。
良好的监督机制需要严格的贯彻执行，检察机关须始终立足宪法定位，发挥监督职能，创新监督方式，拓宽监督范围，探索运用强有力的问责手段，以法律为依据，以问责为抓手，充分履行检察监督职权，切实保障监督效果，维护社会公平正义。
